關于陸豐市推進教育領域改革 提高教育質量的調查報告

為推進陸豐市教育領域綜合改革，更好地提高教育質量，按照陸豐市政協常委會2017年重點工作的安排，5月上旬開始，陸豐市政協組織部分深圳和當地政協委員組成教育調研組，對全市教育工作有選擇、有側重地進行調查。同時還參觀考察了深圳、惠州、普寧等地一些學校。此次調查分別深入到高中、初中、小學（包括幼兒園）、職校等多所學校，針對其教育質量、師資管理、教師隊伍和師德師風等方面，采取實地查看、聽取匯報和座談協商等形式進行調查。

通過調查，委員們進一步了解了我市教育現狀以及教學質量情況，發現了存在的一些問題。在這些問題中，不容置疑，教師隊伍的管理與建設是最核心的問題。有道是，“教師是學校發展的關鍵，優秀教師更是學校發展的靈魂！”現結合調研組調查情況，圍繞陸豐教師隊伍的管理與建設這一主要問題對陸豐教育發展提出相關建議，以求達到“以小見大”之效。

一、教育基本情況

（一）學校建設。目前，我市現有各級各類學校540所，其中：幼兒園96所，特殊學校1所，小學353所，初中及九年制學校72所，普高完中14所，中職學校4所。

（二）教師隊伍。各級各類學校在職教職員工12771人，其中：小學（含幼兒園）教師6492人，初中教師4270人，高中教師1744人，中職教師265人。

（三）在校學生。各級各類學校在校學生23.8萬人，其中：幼兒學生29969人，小學學生115836人，初中生59513人，高中生27848人，特殊學校在校學生119人，職業技術學校全日制學生5143人。

（四）教育均衡。近年來，我市積極探索辦學體制改革，引進社會辦學力量，激活教育活力，形成了公辦學校和民辦學校相輔相成的多元化發展道路。特別是在全市積極進行“教育創強創均”以來，我市教育事業得到了長足的發展，教學條件和環境極大改善，一批干凈、衛生、靚麗、功能齊全的校園相繼建成，育人環境煥然一新。學前教育突飛猛進，中職教育強勢崛起，高中教育穩步發展，城鄉教育資源的差距逐步縮小。2016年全市基本實現了義務教育發展基本均衡目標。

（五）高考情況。2016年我市參加高考人數10491人，一本上線383人，上線率為3.65%。二本上線（不含一本）1943人，上線率為18.52%。2016年二本線上人數比2015年增加206人，上線率同比增加1.4個百分點。

二、教師隊伍管理的現狀

（一）整體情況

1、學歷結構：本科以上4853人，大專學歷6138人，中專學歷1555人，高中以下學歷0人。

2、年齡結構：35歲以下4261人，占33.96%，36至45歲5636人，占44.92%，46至55歲2240人，占17.85%，55歲以上409人，占3.27%

3、職稱結構：高級教師330人，占2.63%，中級教師6140人，占48.94%，初級教師2442人，占30.64%。

4、城鄉結構：城區教師3257人，占25.96%，農村教師9289人，占74.04%。

（二）存在問題

從本次調查了解掌握到的情況看，主要存在以下幾方面問題：

1、教師資源配置與整合不夠合理。

（1）城鄉師資配置不均衡。由于各種原因，目前教師隊伍建設城市強鄉村弱，中心學校強面上學校弱，教師結構性缺編問題依然存在,影響我市教育公平和教育教學質量的提高。學校與學校之間，特別是城鎮學校與鄉村學校之間師資配置不均衡，甚至個別地方存在嚴重失衡的問題。

（2）學科教師結構不合理。部分教師所學專業與所教學科不對應，出現不同學科存、缺員現象。如音樂、美術、體育、物理、化學、地理、生物等學科教師比較欠缺，而語文、英語、政治等學科教師相對剩余。這一問題直接導致到緊缺學科教師工作量大，剩余的學科教師工作量少，不同學科教師之間工作量懸殊，打擊了教師積極性。

（3）教師隊伍缺乏流動性。有些學校的教師隊伍像鐵板一塊，有的像“死水一潭”，沒有新鮮血液的補充，使得隊伍固步自封，難以適應新課改教學要求和信息技術在教學中的應用。如：東海鎮小學系統連續14年來沒有調入一位教師，教師隊伍趨于老年化，缺乏年輕活力。

（4）教師外流情況明顯。有些學校因為這樣那樣的原因，留不住人才，導致好多優秀的教師流向珠三角等發達地區，給陸豐教育帶來一些損失。

2、教師隊伍素質與能力參差不齊。

（1）教師隊伍總體素質偏低。近年來，我市雖然高度重視教師隊伍建設，但全市教師整體素質與新時期教育發展形勢相比，與人民群眾的期望相比，仍有較大差距。特別是2008年由原民辦代課轉正的約3500名教師，大多數學歷較低，專業素質較差，這部分教師主要分布在我市小學及初中階段。

（2）教師隊伍優秀人才缺乏，與群眾對優質教育的需求之間矛盾突出。我市是欠發達地區，因地方經濟落后，教師待遇較低，高等院校優秀畢業生不愿回原籍任教，外聘教師難聘難留，優秀教師嚴重缺欠。特別是普九、普高等特殊時期，各階段學校擴大招生規模，教師隊伍缺員嚴重。由于得不到外來師資的及時補充，為解決教師缺欠問題，高中部分便從初中抽調，初中部分從小學抽調，小學部分由民辦代課轉正教師支撐，造成各階段師資力量非常薄弱，優秀人才十分欠缺。這個問題在龍山中學這樣的龍頭學校更為突出，龍山中學錄取的是陸豐市高中階段最優秀的生源，優秀學生占全市的50%，而龍山中學顯然并沒有占有全市50%的優秀教師資源，因此除了部分班級配備較好的師資外，多數班級的師資力量僅是一般水平，造成了很多優秀學生對優質教育、對優秀教師資源的需求無法實現，直接影響到我市的高考質量。

（3）師德師風建設有待加強。當前，我市教師待遇雖然得到了大幅度提高，但是師德師風水平卻沒有同步提升。部分教師沒有意識到作為一名人民教師的榮譽與責任所在，對工作缺少熱情，對教育缺乏激情，少數教師甚至存在師德缺失、沉迷賭博、熱衷有償補課、亂訂教輔等突出問題，在社會上的影響較壞。

（4）教師教育觀念陳舊，教法落后。部分教師改革創新意識不足，競爭意識不強，沒有樹立新的教育觀、學生觀，沒有深入研究新課程思想和理念，缺少爭當骨干教師、優秀教師的熱情和干勁，教育觀念陳舊，教學手段落后,加上自身專業知識和業務能力不高，導致課堂教學氣氛沉悶、方法呆板、效率低下、質量不穩定等，極大地影響了教學成效。

三、教師隊伍存在問題的成因

教師隊伍出現上面所講的那些問題，究其原因，主要有客觀與主觀兩大方面。

（一）客觀上，教師人事制度管理不夠完善

1、過細的崗位設置嚴重制約教師的交流和調配。學校之間校長和教師的交流和調配，是合理配置教育資源、整合教師結構、促進城鄉教育均衡發展的重要手段。但陸豐教育現有的人事管理制度受到人社、編制等部門對學校編制、職務和專業技術崗位等條件的限制，導致教育部門對教師調配缺乏靈活性，“因材管理、人盡其用”的設想難以全面實施。例如，一所有80名學生的完全小學，按21.5：1的師生比只能給予4個教師編制，而實際上，這樣的學校要開齊開足上級要求的課程，至少需要16個教師編制。再如，個別學校有剩余的小學語文教師，經過轉崗培訓，可以勝任小學音樂教學，但由于其專業仍然是語文學科，根本無法調配到缺乏音樂教師的學校任教。

2、現行的校長行政級別制度不利于教育發展。行政級別制度框架下的校長，其任免程序完全套用行政機關的管理制度，程序復雜，任命過程耗時較長。如：今年我市公開面向社會競崗招聘的兩個副科級學校校長崗位，因為其任命程序復雜，手續繁瑣，雖然1月份已經完成各項競聘程序，但直至7月份仍未能完成考察任命，造成工作上的被動。另外，校長的最終使命是利用自身的專業思想和能力引領學校，甚至是一方教育的發展，而行政級別制度下的校長選拔和任命，往往更多地關注校長的行政級別條件，而缺少對其專業發展的關注，這對教育事業發展極為不利。

3、教師“鐵飯碗”制度不利于教師隊伍建設。我市教師隊伍數量龐大，來源渠道不一，良莠不齊，其中既有優秀者，也有不適宜從教者。因目前教師的“鐵飯碗”制度，即使其中有不合格者，教育行政部門也不能將其辭退。這就形成教師隊伍只有進，沒有出（自然減員除外）。一些不合格人員長期占據著教師崗位，無法騰出編制補充新教師。這種“只進不出”的格局，導致一些地方教師隊伍僵化，缺少活力；對一些不稱職的教師最多只能在年度考核上給予不合格的評定，沒有更有效的制約措施，讓其他教師感覺干多干少、干好干壞一個樣，影響廣大教師的積極性，給學校管理帶來很大難度，也容易引起了學生和家長的不滿。

4、獎勵性績效工資不能起到杠桿作用。設置績效工資的目的簡單來說是“獎勤罰懶”。但目前我市績效工資結構中，用于“獎勤罰懶”的“獎勵性績效工資”比重太少，僅占績效工資總額的27.4%；同時，獎勵性績效工資具體到各校人員的分配中，差距拉得不大，導致無法真正發揮績效工資的杠桿作用，不能真正達到獎勤罰懶、勞者多得的目的。

（二）主觀上，缺失正能量與奉獻精神

有些教師年齡大了，或是職稱晉升到頭了，覺得沒必要去鉆研教學和追求專業發展，自然而然出現干勁不足、工作懈怠的現象；一些教師受市場經濟的影響，認為待遇低，生活壓力大，不如在外參與有償補課或兼職，對自己的本份工作則抱著一種得過且過、馬虎應付的態度；更多教師把自己的崗位僅僅當成是謀生的職業手段，而非為之奮斗終生的壯麗事業，認為只要把課上完成，作業改完成就好了，什么課改教研培訓全是花架子，多一事不如少一事，不學習研究照樣教書，何必加重自己負擔；個別教師為當上學校領導崗位，想方設法跑關系講人情，而不是通過自己的努力和成績來追求進步。這種不思進取和急功近利思想在教師隊伍中相當普遍，他們思想境界不高，缺乏正能量與奉獻精神，惰性思想黯然滋長，教學熱情卻越來越低。

四、強化教師隊伍管理促進質量提升的幾點建議

針對我市目前教育工作存在的問題，結合陸豐實際，調研組認為陸豐要提高教育質量，在教育的改革發展上要實行宏觀布局，微觀調控。

宏觀布局，就是要強化教育“獨特發展”理念，讓教育成為經濟社會發展的“推進器”。教育的“獨特發展”，具體來說就是要樹立教育“兩優一均一全”發展理念。

一是要強化教育優先發展理念。一個地區要發展，教育是基本，人才是關鍵。因此，要始終堅持把加快教育發展作為第一民生工程來抓，作為推動區域經濟社會發展、引導群眾增收致富的戰略性、基礎性、先導性工程來抓，堅持教育工作優先研究、教育項目優先安排，教育困難優先解決，切實為陸豐教育事業創造良好的發展環境。

二是要強化教育優質發展理念。首先要通過選拔打造一支研究型、創新型、專家型的校長隊伍，并逐步配強學校領導班子。根據陸豐當前校長隊伍人才相對缺乏的實際，可以總體規劃，分步實施，先以個別鎮為試點，把優秀的人才提拔到學校領導崗位上來，逐步形成優秀人才選拔機制，增強隊伍爭先創優意識，激發干事創業熱情。其次是要統籌協調，根據各學校實際情況，合理安排教師編制，特別是農村小學要配齊教師，避免因出現“超編缺員”而私請代課的現象。第三是要建立教師流動機制，切實解決教師老齡化問題，以及教師專業不對口、所教非所學問題。第四是要實施名校、名師、名科工程，積極引進名校辦民校，創建一批知名學校、培養一批知名教師，建設一批知名學科。

三是要強化教育均衡發展理念。要樹立城鄉互動、均衡發展大局觀念，堅持城鄉統籌發展、整體推進、均衡提升，特別是要加大力度推動教育部門制訂的“百校扶百校”行動計劃的真正落實，讓城鎮優質學校幫扶農村薄弱學校，加快縮小城鄉差距、校際差異，大力促進教育公平。

四是要強化教育全面發展理念。現代教育以促進人的自由全面發展為宗旨，因此更關注人的發展的完整性、全面性。從大方面講，要強化教育對民族整體全面發展的注重，并以此大力提高和發展全社會的思想道德素質和科學文化素質，提高民族民眾的知識創新和技術創新能力，增強包括民族凝聚力在內的綜合國力。從小的方面講，要求學校由精英教育向大眾教育、由專業性教育向通識性教育的轉變，促進人的全面發展。簡單地說，學校教育要真正從應試教育向素質教育轉變，要注重學生素質的教育，摒棄“正副科”偏見，加強體衛藝教學，開齊開足課程。同時，要重視加強學生的愛國主義教育、革命傳統教育、中華傳統美德教育和法制禁毒教育等，要把社會主義核心價值觀融入到日常課程中去，有條件的情況下要開發編寫具有本土特色文化和紅色革命歷史等特色課程，培養學生熱愛祖國、熱愛家鄉的美好情感以及健康的思想和健全的人格。

宏觀布局，還要致力于科學調整學校布局，讓教育成為人民群眾分享“改革紅利”的“孵化器”。

當前，我市義務教育階段學校的布局除了個別學校（如東海鎮中心小學，機關幼兒園）“人滿為患”外，大體呈現出“布點多、規模小、功能弱、質量低”的特點。針對這一問題，可以按照“撤校并點建新校，優化布局提質量”的思路，合理撤并學校，有效整合優質教育資源。據調查，目前全市鄉村學校中100人以下學校有110所，50人以下學校有39所，平均每個班級僅有幾位學生。這些“麻雀學校”不僅教育資源短缺，教育質量也得不到保障。因此，建議對這些鄉村“麻雀學校” 進行合理撤并。如相鄰的3所村小，選擇1所比較好的村小，通過改擴建和提高教育裝備水平，建設成標準化學校，另2所學校可以改辦為幼兒園。通過這樣撤并改造，既有利于集中優質教育資源，提高教育質量，同時也能加快推進學前教育的普及和發展。

對于像處于老城區中心的東海鎮中心小學和機關幼兒園等優質學校，針對學位特別緊缺問題，建議進行改擴建或把周邊學生數較少的學校改成其分校區，緩解大班額問題。不管原校區還是分校區，都按標準化學校標準進行建設，讓其成為真正的優質學校，讓學生真正享受到優質教育，讓人民群眾真正享受到教育改革帶來的成果。

微觀調控，就是著眼當前教育隊伍管理問題，調整管理策略，加強隊伍建設，激發隊伍活力。

一是推行校長職級制，取消校長行政級別。一直以來，我市中小學校長實行的是行政級別制。這種把校長納入行政管理的制度，使黨政部門以管理行政單位的辦法來管理學校，學校需要參與各種各樣與教育教學無關的工作和檢查評比，校長也需按級別參加各種與學校教學無關的會議和活動，校長大量的時間被擠占來參與各項事務，難以潛心研究教育教學工作和專心致力于學校管理。實行校長職級制，取消校長的行政級別，使校長完成了從官員到專家的身份的轉變，打破了校長能上不能下的格局，減少了行政干預和事務性工作，能讓校長充分行使自主權，全身心地投入到教育教學管理和教學科研工作中去，有利于強化校長的職業意識，促進校長的職業化和專業化發展，使校長能充分實施自己的辦學思想，堅持專業的、可持續性的辦學方向，使學校的發展具有連續性。同時，實現了教育部門的人、事管理統一、權責統一。校長都取消了行政級別，校長的職級只與業績考核掛鉤，學校沒有行政級別之分，職級高的校長可以交流到規模小的薄弱學校履職有利于校長之間的靈活交流和按需流動。

二是推行“市（縣）管校聘”的人事管理制度。“縣管校聘”的人事管理制度改革已有多地開展試點工作。因此，我市要積極推行市管校聘，各校在陸豐市教育局的主導下按需設崗、分層聘任，再由陸豐市編辦、人社等部門統一核定編制數，陸豐市內的教師流動調配由市級教育行政部門統籌安排。這樣就能有效解決流動機制不暢、教師隊伍結構不盡合理和基層教師短缺等問題。

三是建立教師退出機制，打破教師“鐵飯碗”制度。隨著教育供給側改革，新高考改革、課程教學改革、核心素養培育等新要求不斷升級，對教師的需求也逐步實現了從“量”到“質”的轉變。而當前我市教師的退出方式主要是自然減員，教師職業基本上可以說是一份“鐵飯碗”。這種機制使得不合格教師分流不出去，新的合格教師招收不進來，嚴重影響了教師隊伍的質量。因此，建議建立健全的教師流動退出機制，激發隊伍活力。

在政策上，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》明確提出加強教師管理，完善教師退出機制。2013年6月3日，教育部宣布開展教師資格入門和退出機制試點，這意味著教師退出機制已成為教師隊伍管理的關鍵部分。從2014年起，教育部把四川省和江蘇省確定為試點地區，在此背景下，2014年1月，四川省成都市教育局公布了《關于教師退出教學崗位的實施辦法》，其主要內容涉及退出對象、方式、程序等。這一實施辦法明確界定了不合格教師，提出了待崗培訓、轉崗、辭聘等方式方法。據報道，當年度，成都市通過規范的實施程序而轉崗和退出的教師大約有200人，其中有11人待崗,15人轉崗,164人依規解聘（辭聘）。成都市教師退出機制的試點探索較為成功，引起《人民日報》的關注和報道，隨后得到《成都商報》更為詳細的報道。

通過完善教師退出機制可以有效甄別、清退不合格或不勝任的教師，有利于激發教師專業發展的動力，優化教師資源配置，為教育改革與發展提供師資保障。從我市當前教師隊伍狀況來看，普遍存在學科結構不完善、年齡結構失調的現象，尤其是出現了少數教師的道德品質下滑、教學能力不足等問題，而在一定程度上造成這些問題的原因之一是多年來教師隊伍處于“只進不出”的狀態。因此，迫切需要有序、有效地實施教師退出機制，使教師“能進能出”，從而打造一支師德高尚、業務精湛、結構合理、充滿活力的高素質教師隊伍。

建立教師退出機制，也并非照搬其他地區做法，我們可以結合陸豐實際，建立一套既能維護保持隊伍穩定，又具有可操作性的制度。例如，經考核被審定為不合格的教師可以實行待崗培訓，培訓后仍不合格，可以由一線教師轉崗為圖書管理員、生活老師、后勤人員或鼓勵參與其他行政、事業單位招考等；可以由高中教師轉崗為初中教師，初中教師轉崗為小學教師等。同時，要把教師的師德師風行為作為教師退出機制的重要衡量標準，教育部門要結合已經制訂實施的《陸豐市教育系統事業單位工作人員量化考核實施意見（試行）》，進一步建立和完善教師職業行為的激勵機制和約束機制，對違反師德師風的行為視情節輕重作出相應處置，特別是觸犯了教育部規定的師德師風紅線的，要嚴肅處理，情節特別嚴重的要堅決清除出隊伍。

建立教師退出機制的目的并不僅僅是為了清退不合格老師，其真正的意義是樹立教師的競爭意識、危機意識，激發教師不斷學習的積極性，努力提高自己的業務能力和專業素養。對考核中不合格的教師，甚至可以通過待崗培訓進行補救。因此說，教師的退出機制是在當前體制下為激活教師隊伍活力而引進的一種競爭激勵機制。要實施這一舉措，需要教育部門制訂切實可行的實施方案，也需要政府的政策支持。

四是多形式加強師資有效性培訓，提升師資隊伍整體素質。一是堅持“走出去、聯合培訓”的路子，可以與廣東省第二師范學院聯合，對有關教師進行定期性有針對性培訓；二是采取“請進來、講座輔導”的方法，對有關教師進行培訓；三是實施“傳幫帶、名師工程”， 對有關教師進行培訓；四是推行“身邊學、校本培訓”的策略，對有關教師進行培訓。同時，建立多層次、全方位、職前培養與職后培訓一體化的現代教師體系，充分利用陸豐師范進修學校資源，打造教師培養培訓基地，有效促進教師的專業成長。

五是增加獎勵性績效工資比例。現行的獎勵性績效工資比例太低，而且多數學校對績效工資實行“大鍋飯”政策，極難反映出教師的實際工作數量、質量和貢獻，對于責任重、工作強度大的班主任、年級組長等，學校拿不出更多份額去補貼或獎勵，大家做好做差一個樣。因此，建議提高教師獎勵性績效工資，這樣有利于校長調控教師的工作積極性。

六是重視教師隊伍結構調節。要根據學校實際情況適量增加教師編制數，解決學校教師“超員缺編”和結構不合理問題，有效優化教師隊伍。特別是農村學校教師，教育部門要想方設法提高教師待遇、穩定隊伍、優化配置。針對農村教師隊伍流動性低的問題，教育部門除了要真正推動落實陸豐“百校扶百校”行動計劃，還需要建立完善的城鄉中小學教師輪換交流制度，縮短城鄉師資力量差距，提高農村教育質量。

七是盤活資源辦好優質教育。要通盤考慮全市教師資源，對教師隊伍進行整合、分流、盤活。我們發現，東海中學初中辦得很好，由于生源問題高中卻辦得很一般。但是，該校卻擁有部分優秀高中教師。龍山中學作為陸豐示范性高中，規模不斷擴大，需要大量高中教師。建議把東海中學辦成獨立的示范性初中，將東海中學優秀高中教師轉入龍山中學，盤活教師資源，發揮更大更好的作用。這既可以使東海中學成為一所優質的初級中學，又可以使龍山中學成為更優質的示范性高級中學。可以采取這個策略解決鄉村中小學存在的教師“懸掛”、生源缺乏、教育資源閑置等問題，滿足廣大學生、家長接受優質教育的需要。

再如，甲秀中學和新安中學雖然是完全中學，但其高中部根本上招不到生源，特別是新安中學，全校初高中生總共不足百人，造成教育資源極大的浪費。而甲西職業技術學校（即甲西二中），一直以來缺少生源，今年中職學生僅20多人，同樣浪費了資源。建議撤并甲西職業技術學校，甲秀中學和新安中學改建為市第三、第四職業技術學校，這樣既可整合甲西職業技術學校的資源，也可擴大職業教育在三甲、碣石地區的輻射帶動作用,進一步擴大我市職業教育招生規模，以符合上級對高中階段教育提出的“普職比相當”的要求。在職業教育定位上，甲秀和新安可根據自身地處農村城鎮和緊靠海港的區域特色，突出優勢、揚長避短，找準自己的專業定位，重點打造農業、漁業專業，為全市培養現代農漁業高技能人才，與地處中心城鎮的第一、二職業技術學校形成各具特色、錯位競爭、優勢互補、協調發展的職業教育格局。擴大中職教育招生規模以后，要適當提高普通高中招生門檻，提高最低控制分數線，讓更多低于最低控制分數線的低分層學生入讀中職學校，為我市經濟社會建設培養更多實用型的技術人才，同時也減輕普通高中教育負擔，提高普通高考的上線率。

“山重水復疑無路，柳暗花明又一村。”陸豐教育在崛起發展中盡管碰到一些困難，但是，我們相信，在中共陸豐市委和陸豐市人民政府的正確領導和高度重視下，陸豐市教育事業必定能健康發展、跨越發展，陸豐教育的明天一定會更美好！

政協陸豐市委員會

2017年6月25日